К вопросу о классификации нарушений законодательства, регулирующего бюджетные отношения

Г.А.Анисимова, Н.В.Бандурина, Е.И.Иванова, Е.С.Кутукова, Р.Е.Мешалкина
Вестник АКСОР № 1/2015 (33)

Рабочей группой во главе с заместителем Председателя Счетной палаты Российской Федерации В.Е. Чистовой был подготовлен Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (далее – Классификатор нарушений) [7, с.11–13]. В его разработке приняли участие представители контрольно-счетных органов 26 субъектов Российской Федерации и 2 муниципальных образований. 3 декабря 2014 года Классификатор нарушений был одобрен Комиссией по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации [4] и 18 декабря 2014 года – Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.

Указанный документ разработан в целях оказания методической помощи сотрудникам контрольно-счетных органов при квалификации выявляемых ими нарушений. Более того, его практическое применение обеспечит получение объективной информации, полнота и достоверность которой будут достаточным основанием для признания рискоориентированным того или иного объекта государственного (муниципального) аудита (контроля) для включения его в план работы контрольно-счетного органа на очередной год и среднесрочную перспективу.

Классификатор нарушений предназначен для решения следующих задач:

  • кодирование информации о видах нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля), на основе единых квалификационных признаков;
  • определение наиболее часто выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля) видов нарушений;
  • информирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти и общества о видах нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля);
  • обеспечение сопоставимости данных о видах нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля);
  • группировка субъектов хозяйствования по видам нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля);
  • выявление рискоориентированных субъектов хозяйствования как потенциальных объектов для проведения контрольных мероприятий.

Объектом классификации являются нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Классификатор нарушений позволяет по единым критериям, опираясь на принцип законности, единообразно квалифицировать выявляемые в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля) нарушения действующего законодательства. Систематизация выявляемых нарушений даст возможность для установления и комплексного изучения причин, порождающих нарушения, а также для разработки предложений по принятию превентивных мер, направленных на их предотвращение.

Правовыми основами квалификации нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля), являются нормы, установленные международными нормативными правовыми актами, законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовыми актами муниципальных образований, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативными акта- ми Минфина России, Минэкономики России и иных министерств и ведомств.

В Классификаторе нарушений выделены следующие виды нарушений, выявляемые:

  • в ходе формирования бюджетов;
  • в ходе исполнения бюджетов;
  • при реализации федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), адресной инвестиционной программы (АИП) субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
  • в ходе формирования и исполнения бюджета Союзного государства;
  • при разработке и реализации программ Союзного государства;
  • при ведении бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности;
  • в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью;
  • при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными юридическими лицами;
  • в сфере деятельности Банка России и его структурных подразделений;
  • в сфере деятельности кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации;
  • в сфере деятельности государственных корпораций и государственных компаний;
  • в сфере деятельности организаций с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах;
  • в сфере деятельности организаций, использующих имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности;
  • при оказании финансовой и гуманитарной помощи иностранному государству;
  • в области реализации международных договоров и межправительственных соглашений;
  • в области реализации соглашений о разделе продукции.

Классификация видов нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного аудита (контроля), выполнена по иерархической системе с присвоением каждому конкретному виду нарушения двузначного или трехзначного кода в зависимости от уровня классификации. При этом нижестоящий уровень классификации полностью включается в вышестоящий уровень (см. таблицу 1).

Untitled-7

На первом уровне классификации выделены 8 групп видов нарушений, которым присвоены коды от 1 до 8, а именно:

группа 1 – нарушения при формировании и исполнении бюджетов;

группа 2 – нарушения ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности;

группа 3 – нарушения в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью;

группа 4 – нарушения при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц;

группа 5 – нарушения в сфере деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, государственных корпораций, государственных компаний, организаций с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах и иных организаций, в том числе при использовании ими имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

группа 6 – нарушения в ходе использования средств финансовой и гуманитарной помощи Российской Федерации, предоставляемой иностранным государствам, при реализации международных договоров, межправительственных соглашений и в области соглашений о разделе продукции;

группа 7 – иные нарушения;

группа 8 – нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в на- правлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Группы нарушений, которым присвоены коды 1, 5 и 6, сгруппированы в подгруппы: 1.1 – 1.5, 5.1 – 5.2, 6.1 – 6.3, каждая из которых имеет дальнейшую детализацию нарушений.

Так, нарушения при формировании и исполнении бюджетов (группа 1) делятся на пять подгрупп, а именно: нарушения при формировании бюджетов (подгруппа 1.1), нарушения при исполнении бюджетов (подгруппа 1.2), нарушения при реализации ФАИП и АИП (подгруппа 1.3), нарушения в ходе формирования и исполнения бюджета Союзного государства (подгруппа 1.4), нарушения при разработке и реализации программ Союзного государства (подгруппа 1.5).

В свою очередь, нарушения указанных подгрупп детализируются по основаниям с порядковыми номерами от 1.1.1 до 1.1.23 (подгруппа 1.1), от 1.2.1 до 1.2.104 (подгруппа 1.2), от 1.3.1 до 1.3.16 (подгруппа 1.3), от 1.4.1 до 1.4.13 (подгруппа 1.4), и от 1.5.1 до 1.5.9 (подгруппа 1.5).

Группы нарушений, которым присвоены коды 2, 3, 4, 7 и 8, в подгруппы не сгруппированы, поэтому порядковые номера возможных нарушений указанных групп имеют двузначные значения.

Нарушениям ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности (группа 2) присвоены порядковые номера от 2.1 до 2.10, нарушениям в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью (группа 3) – от 3.1 до 3.59, нарушениям при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц (группа 4) – от 4.1 до 4.49, иным нарушениям (группа 7) – от 7.1 до 7.13.

В связи с тем, что нарушения, отнесенные к группе 8 «Нецелевое использование бюджетных средств», допускаются только при исполнении бюджетов бюджетной си- стемы Российской Федерации и оказании финансовой и гуманитарной помощи иностранному государству, в Классификаторе нарушений они отражаются по подгруппам 1.2 «Нарушения в ходе исполнения бюджетов» и 6.1 «Нарушения при оказании финансовой и гуманитарной помощи иностранному государству».

При этом во избежание двойного счета нарушениям, отнесенным к группе 8 «Не- целевое использование бюджетных средств», порядковые номера не присвоены.

Все нарушения, выявленные в ходе проведения контрольного или экспертно- аналитического мероприятия, должны быть отнесены к соответствующий группе нарушения и закодированы согласно графе 5 Классификатора нарушений.

Анализ информации о нарушениях, выявленных в ходе проведения контрольного или экспертно-аналитического мероприятия, осуществляется в разрезе соответствующих кодов нарушений в единицах измерений, установленных Классификатором нарушений (графа 4).

Обобщенные данные анализа о выявленных нарушениях должны содержать следующую информацию:

  • количество выявленных нарушений – их подсчет осуществляется в разрезе порядковых номеров нарушений;
  • количество объектов, на которых были выявлены нарушения, в том числе указывается количество объектов, допустивших нецелевое использование бюджетных средств;
  • сумма выявленных нарушений – их подсчет осуществляется по группам и подгруппам нарушений в разрезе их порядковых номеров.

В целях исключения двойного счета выявленных нарушений следует иметь в виду, что в ряде подгрупп нарушений могут иметь место нарушения, отнесенные Классификатором нарушений к другим группам, а именно:

  • в подгруппе 1.2 «нарушения в ходе исполнения бюджетов» – нарушения группы 8 «нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся…..»;
  • в подгруппе 3.1 «нарушение требования о недопустимости использования помещений дипломатических представительств в целях, не совместимых с функциями представительств, или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания» – нарушения группы 1 «нарушения при формировании и исполнении бюджетов»;
  • в подгруппе 6.1 «нарушения при оказании финансовой и гуманитарной помощи иностранному государству» – нарушения группы 8 «нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся…..».

Результаты указанной работы отражаются в итоговом документе (отчет, аналитическая записка, заключение), подготовленном по результатам проведенного контрольного или экспертно-аналитического мероприятия, а также в таблице «Карта итогов контрольного мероприятия», заполняемой в соответствии с пунктом 6.3.2 стандарта СГА 101 «Общие требования проведения контрольного мероприятия».

На основании рассмотрения фактических результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий итоговая информация о выявленных нарушениях вводится в установленном порядке в комплекс программных средств, в частности, в «ККМ СП-АУДИТ».

В Классификаторе нарушений классифицируются выявляемые в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) аудита (контроля) нарушения действующего законодательства. При этом нарушения требований одного из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации – принципа эффективности использования бюджетных средств – в Классификаторе нарушений не рассматриваются.

Скорее всего, это объясняется достаточно абстрактным определением законодателем указанного принципа: «Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [1, статья 34].

Таким образом, существуют два варианта эффективного расходования бюджетных средств: а) достижение необходимого результата происходит с использованием наименьших средств; б) достижение наилучшего результата происходит с использованием определенного объема средств.

Примером первого варианта может служить запрос котировок цен или аукцион, при котором все параметры товара, работы, услуги определены и в расчет принимается только цена поставщика. Примером второго – проведение конкурса, где оценка предложений происходит по различным критериям и целью является заключение контракта на лучших условиях.

Определяя эффективность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, законодатель устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности. Данное определение не позволяет провести объективную оценку эффективного или неэффективного использования бюджетных средств. Оно не регламентировано российским бюджетным законодательством. Порядок и методика оценки эффективного или неэффективного использования бюджетных средств в нормативных правовых актах отсутствует.

Не рассматриваются в Классификаторе нарушений и последствия от неэффективного использования бюджетных средств.

Между тем соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств составляет предмет государственного (муниципального) финансового контроля. Так, одной из задач Счетной палаты Российской Федерации является осуществление контроля за эффективным использованием средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2, статья 5]. Аналогичные задачи поставлены перед контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые осуществляют контроль за эффективностью использования соответственно средств бюджетов субъектов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации [3, статья 9]. В связи с этим сотрудники контрольно-счетных органов при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий особое внимание уделяют реализации принципа эффективности использования бюджетных средств.

Анализ отчетов о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий показывает, что предметом многих проверок, проведенных сотрудниками контрольно-счетных органов, является эффективность использования бюджетных средств, несмотря на отсутствие методологических подходов к определению критериев ее оценки.

Неэффективным использованием бюджетных средств признается, например, непринятие мер по использованию по- строенных и оборудованных очистных сооружений [5, с.76 — 109], оплата проектной документации, не нашедшей впоследствии практического применения [6, с. 3 — 52], и т.д. и т.п. При этом Бюджетным кодексом Российской Федерации неэффективное использование бюджетных средств не квалифицируется как вид бюджетного нарушения. Поэтому российским законодательством не предусмотрены бюджетные меры принуждения за неэффективное использование бюджетных средств [1, глава 30].

В результате разработчикам Классификатора нарушений пришлось оставить за его рамками вопрос квалификации неэффективного использования бюджетных средств как бюджетное правонарушение.

Кроме того, в данном документе не нашли отражения недостатки в деятельности субъектов хозяйствования. Между тем их последствия могут нанести значительный ущерб для Российской Федерации в целом или субъекта Российской Федерации и муниципального образования в частности. Кроме того, последствия от недостатков в деятельности субъектов хозяйствования могут привести к недопоступлению или утрате государственных (муниципальных) средств, к осуществлению избыточных или безрезультативных расходов.

Хочется надеяться, что в ходе практического использования Классификатора нарушений обозначенные выше вопросы найдут свое решение и в него будут внесены соответствующие изменения и дополнения.



Оставить комментарий