Методологические подходы к классификации нарушенийи неэффективной деятельности

Литвинцев Вячеслав Владимирович
Вестник АКСОР № 4/2015 (36)

В последние годы были приняты изменения в законодательство, направленные на систематизацию нормативно-правовой базы государственного финансового контроля (далее – ГФК).

Вместе с тем работа по регламентации ГФК пока не может считаться завершенной. Одной из ключевых проблем, оказывающих значительное влияние на результативность контроля, является отсутствие единых принципов классификации выявленных нарушений и недостатков. Как следствие, снижается объективность контроля. При этом:

  • общество не получает ясной, прозрачной информации о состоянии дел при использовании бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества;
  • проверяемые организации не могут оценить объективность принимаемых контролерами решений, и, самое главное, работать над ошибками в превентивном порядке;
  • органы законодательной и исполнительной власти не в состоянии на основе разрозненной информации, поступающей от разных органов контроля, провести системный анализ ситуации.

Четко выстроенная система классификации выявленных нарушений и недостатков обеспечивает возможность системного сбора, обобщения и анализа информации о результатах ГФК, выявления проблемных ситуаций в области управления государственными средствами, а также создает необходимые предпосылки для повышения эффективности работы самого контрольного органа (формирование системы сравнимых результатов ГФК).

В статье используются следующие основные понятия:

  • нарушения – действия (бездействие), не соответствующие нормам законов и (или) иных нормативных правовых актов;
  • недостатки – действия (бездействие), являющиеся случаями неэффективной деятельности ;
  • последствия нарушений (недостатков) – негативные последствия для бюджетов и иной государственной (муниципальной) собственности (ущерб Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию), а также длительное неиспользование государственных (муниципальных) средств по назначению.

Счетная палата Российской Федерации с самого начала своей деятельности придавала большое значение работе по унификации подходов к оценке нарушений и недостатков.

В начале 2000-х годов она совместно с Министерством финансов РФ разрабатывала проект классификатора нарушений и недостатков, позволяющего производить оценки на сопоставимой основе. Решением Коллегии Счетной палаты РФ от 22.10.2004 г. №33 (403) был утвержден Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. В нем нарушения и недостатки рассматривались во взаимосвязи с последствиями от них – ущербом государству.

В дальнейшем работа по совершенствованию вопросов классификации нарушений и недостатков продолжалась как на уровне Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. При этом в основе большинства классификаторов лежал принцип взаимосвязи нарушений и недостатков с их последствиями.

Решением Коллегии Счетной палаты РФ от 26.06.2009 г. №32К был утвержден новый Классификатор нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Классификатор был построен на иных принципах, чем ранее действовавший. Из него было исключено понятие недостатков (неэффективной деятельности). Нарушения структурировались по областям законодательства (финансы, основы государственного управления, хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело, труд и занятость населения и т.д.). Отсутствовали разделы, связанные с ответственностью и последствиями. Применялся данный Классификатор только внутри Счетной палаты России. Отличительной его особенностью являлось то, что неэффективные действия рассматривались в нем в качестве нарушения (п.1.1.38.7 «несоблюдение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств»). В качестве нарушенной нормы указывалась ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В течение 2015 года контрольно-счетными органами Российской Федерации (далее – КСО) осуществляется апробация нового Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля). Этот Классификатор в декабре 2014 года был одобрен Комиссией по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации, а также Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 18 декабря 2014 г. №63К/8). Этому предшествовал коллективный труд членов рабочей группы, созданной приказом Председателя Счетной палаты РФ в июне 2014 года из числа сотрудников Счетной палаты РФ и КСО.

Характеризуя действующий в настоящее время Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), следует отметить, что нарушения принципа эффективности (или неэффективные действия, как таковые) в него не включены. Говоря о возможных причинах невключения этого принципа, Г.А.Анисимова с соавторами указывают на достаточно абстрактное его определение в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Вместе с тем, отмечая, что вопросы контроля за эффективностью использования бюджетных средств входят в предмет государственного (муниципального) контроля, авторы выражают надежду на включение соответствующих позиций в Классификатор в ходе дальнейшей работы над ним.

Рассматривая проблемы применения Классификатора нарушений и направления его совершенствования, председатель Комиссии по вопросам методологии Совета КСО при Счетной палате РФ, Председатель Счетной палаты Ульяновской области И.И.Егоров также отмечает в качестве важнейшей методологической проблемы необходимость унификации подходов к определению сумм неэффективных расходов. И.И.Егоров предлагает, в частности, как можно скорее начать работу над пакетом методических документов, посвященных вопросам оценки эффективности бюджетных расходов.

Поддерживая это предложение, должен заметить, что, помимо отмеченной выше задачи унификации подходов к определению сумм неэффективных расходов (недополученных доходов, иных потерь от неэффективной деятельности), систематизация (классификация) недостатков необходима для определения причинно-следственных связей в цепочке: предпосылки недостатков – недостатки – последствия недостатков.

В настоящей статье рассматриваются методические подходы к классификации недостатков, используемые в практике работы Контрольно-счетной палаты Москвы. Данные подходы применялись при разработке Стандарта 2.2 «Аудит эффективности» и Методических рекомендаций по оценке недостатков в деятельности проверяемых органов и организаций (далее – Методические рекомендации).

Прежде, чем переходить непосредственно к рассмотрению вопросов классификации недостатков, необходимо сделать ряд важных уточнений.

Автор сознательно ушел в названии статьи от более употребительного словосочетания «неэффективные расходы», заменив его на «неэффективную деятельность», поскольку неэффективные решения связаны не только с расходами бюджетных средств, но и с деятельностью, сопряженной с получением доходов, использованием государственного (муниципального) имущества.

Как уже было отмечено выше, для удобства применения в настоящей статье ко всем случаям неэффективной деятельности применяется термин недостаток.

Между категориями «нарушение» и «недостаток» существуют принципиальные отличия.

Если говорить о неправомерной деятельности, то, как правило, первоначально фиксируется сам факт нарушения, а затем оцениваются его последствия. В случае с недостатками в первую очередь оценивается результат деятельности, т.е. последствия тех или иных управленческих решений и лишь в случае выявления негативных последствий для публично-правового образования делается вывод о наличии факта неэффективных расходов бюджетных средств, либо иных случаев неэффективных действий. Нет негативных последствий, нет и недостатка. Это – в отличие от нарушений, когда нередко мы фиксируем нарушенные нормы при отсутствии ущерба. Напротив, в рамках контроля нередко встречаются ситуации, когда решение, принятое с нарушением, является более эффективным, чем если бы оно принималось с соблюдением всех регламентирующих документов.

Неэффективное действие не является нарушением (следствием нарушения). Напротив, нарушения возникают зачастую там, где имеются системные недостатки в организации деятельности. Самый яркий пример – наличие большого количества нарушений, выявляемых в ходе контрольного мероприятия, свидетельствует, как правило, об имеющихся недостатках в организации системы внутреннего контроля, что часто фиксируется в итоговых материалах проверки. При этом требования нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы создания и функционирования органа внутреннего контроля формально могут быть выполнены в полном объеме. То есть, получается, что данные нарушения являются, в том числе, следствием неэффективной работы системы внутреннего контроля (системный недостаток).

Таким образом, при осуществлении контроля мы обнаруживаем не только нарушения, но и недостатки в деятельности проверяемых организаций, не только злоупотребления, но и ошибки при принятии управленческих решений.

Вместе с тем между нарушениями и недостатками очень тонкая и подвижная грань. В определенной степени они существуют в диалектическом единстве и могут переходить из одной категории в другую. Границей между ними служит деятельность регулятора. Накапливается критическая масса фактов, свидетельствующих об имеющихся недостатках в той или иной сфере деятельности, вводится правовое регулирование и те же самые факты уже квалифицируются как нарушения.

Как показывает практика, с установлением фактов финансовых нарушений у инспекторов, как правило, не возникает трудностей, равно как с их классификацией и с расчетом суммы последствий (ущерба). Намного сложнее определить субъективную сторону правонарушения, но это задача не финансового инспектора, а правоохранительных органов. Трудности с установлением виновных лиц могут возникнуть и при необходимости составления протокола об административном правонарушении в случае выявления нарушения, влекущего административную ответственность.

В отношении недостатков в каждом конкретном случае требуется доказывание факта неэффективной деятельности.

Необходимо доказать, что задача могла быть выполнена с достижением лучшего результата при использовании данного объема средств или полученный результат мог быть достигнут при использовании меньшего объема средств (в тех условиях, которые имели место на момент совершения соответствующих действий). Это требование напрямую сформулировано в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 г. №17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

В качестве примера можно привести практику проверок расходов на оплату труда государственных служащих. Большинство показателей здесь являются строго нормированными: предельная штатная численность, должностные оклады, общая величина фонда оплаты труда. При формировании фонда в том числе предусматривается та его часть, которая может быть направлена на материальное стимулирование. Вместе с тем верхний предел премий, выплачиваемых конкретным лицам, как правило, ничем не ограничивается.

В связи с этим контролеры при проведении проверок данной статьи расходов в первую очередь анализируют соблюдение условий, установленных локальными правовыми актами организации для выплат стимулирующего характера. Как правило, эта часть проверки (проверка законности) не вызывает особых затруднений. Когда же речь идет об оценке обоснованности выплаты, к примеру, большой премии тому или иному сотруднику, доказать, что ее размер не соответствует реальному вкладу данного сотрудника в результаты деятельности организации, практически невозможно. Особенно сложно это сделать в отношении выплат руководству, поскольку по мере увеличения компетенции сотрудника степень формализации его деятельности уменьшается.

При этом даже в случае повсеместного введения так называемых «эффективных контрактов» для государственных гражданских служащих осуществлять оценку их kpi (ключевых показателей эффективности) должны непосредственные руководители. Задача контролеров, на наш взгляд, должна заключаться не в том, чтобы ставить под сомнение обоснованность оценки, данной руководителем, а в том, чтобы подтвердить эффективность деятельности организации в целом, результативность и экономность расходования средств, выделенных для достижения государственных задач и выполнения функций.

Как показывает практика, факты неэффективных действий не всегда очевидны, и первоначальная оценка может быть ошибочной.

В качестве примера можно привести результаты проверок эффективности использования бюджетных средств и государственного имущества при проведении праздничных мероприятий. В нескольких контрольных мероприятиях были установлены случаи, когда проверяемые организации арендовали для проведения мероприятий цветомузыкальное оборудование. При этом сумма аренды, уплаченная в течение года, превышала стоимость арендованного оборудования. Суммы превышения квалифицировались как неэффективные до тех пор, пока одна из проверенных организаций не представила свой экономический расчет, показывающий, что при определенных условиях более выгодным является именно вариант с арендой оборудования (с учетом необходимости хранения, ремонта, обслуживания собственного оборудования).

Приведенный пример показывает, что при работе с недостатками требуется в обязательном порядке исследовать все финансово- экономические показатели, которые характеризуют эффективность использования государственных средств. Кроме того, необходимо тщательно анализировать пояснения должностных лиц проверяемых организаций. Принцип состязательности заложен в самой формулировке Постановления Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 г. №17.

Еще одним важным моментом, который необходимо учитывать при проведении оценки эффективности, на наш взгляд, является то, что в отношении выполнения отдельных процессов, операций, процедур с государственными (муниципальными) средствами в большинстве случаев все-таки имеются какие-либо регулирующие нормы (прямые или косвенные, не всегда очевидные). Так, в процессе работы над Методическими рекомендациями первоначально в качестве примера вида недостатка «Повреждение, утрата объектов государственной (муниципальной) собственности при проведении работ» было указано проведение глубокой омолаживающей обрезки деревьев не в соответствующем периоде (приводящая к их гибели). Но в ходе обсуждения проекта Методических рекомендаций было обращено внимание, что данный факт может свидетельствовать не о недостатке, а о нарушении. Например, если заказчик заказывает глубокую омолаживающую обрезку деревьев не в соответствующий период, то он нарушает требования действующих Правил содержания зеленых насаждений. А если подрядчик произвел работы не в соответствующий период, это может являться нарушением условий контракта.

Следует также учитывать, что зачастую отсутствие регулирования (предельных размеров выплат, норм расхода, лимитов и т.д.) в ряде случаев (если не в большинстве) является сознательным действием регулятора и направлено на стимулирование более эффективной деятельности.

В качестве примеров можно привести уже упоминавшийся нами принцип неограничения верхнего размера премиальных выплат; предоставление возможности бюджетным организациям перераспределять в пределах сметы расходов часть суммы экономии по содержанию служащих на фонд оплаты труда. Исходя из этого же принципа, остатки средств субсидий на выполнение государственного задания (сэкономленная часть) остаются в распоряжении организации – получателя субсидии. Естественно, условием для этого должно быть выполнение в полном объеме и с надлежащим качеством государственного задания.

Поэтому, если после подведения итогов выполнения работы возникает сомнение в обоснованности стимулирующих выплат, остатков средств субсидий и т.д., все вопросы должны быть адресованы в адрес того, кто утверждал государственное задание, смету расходов. Вполне вероятно, что цена выполняемой работы или оказываемой услуги первоначально была установлена несправедливо (недостаточно обоснованно).

В то же время необходимо учитывать, что как только мы вводим регулирование в этих неурегулированных сферах (например, устанавливая верхнюю границу остатка средств субсидии, которая остается в распоряжении получателя субсидии) система мгновенно подстраивается под данный распределительный механизм, а экономические стимулы, чтобы работать более эффективно, снижаются. Нечто подобное наблюдается в сферах естественных монополий, где применяются регулируемые тарифы и устанавливаются предельные уровни рентабельности.

На наш взгляд, в ситуации, когда регулирующие органы сознательно определили сферы, свободные от регулирования, а уполномоченные государственные органы установили обоснованную (справедливую) цену на товар, работу, услугу, ставить в вину экономическому субъекту, что он потратил ту или иную долю средств на свои нужды, недопустимо. Естественно, при условии выполнения в срок и с надлежащим качеством государственного задания, контракта. Вопросы эффективности использования государственных средств должны в первую очередь адресоваться тем, кто планировал и выделял средства.

Именно в этом контексте необходимо рассматривать вопрос об ответственности за принятие неэффективных управленческих решений. Он часто возникает в средствах массовой информации на фоне резонансных случаев выявления неэффективного использования бюджетных средств, а также активно обсуждается в среде финансовых контролеров. Необходимо оговориться, что здесь речь не идет о ситуациях, когда нарушаются требования законодательства, так как в этом случае речь идет уже не о недостатках, а о нарушениях, что влечет за собой соответствующую (уголовную, административную) ответственность.

Изложенные выше подходы применялись в Контрольно-счетной палате Москвы в процессе работы над документами, предназначенными для систематизации и оценки недостатков.

Первоначально планом методического обеспечения предусматривалась разработка Классификатора недостатков, по своей структуре соответствующего принятому Классификатору нарушений. Но после его обсуждения в Контрольно-счетной палате Москвы было принято решение на данном этапе утвердить подготовленный документ в качестве Методических рекомендаций по оценке недостатков в деятельности проверяемых органов и организаций .

Цели Методических рекомендаций – определение общих подходов к анализу деятельности проверяемых органов и организаций, обеспечение единства методологических принципов оценки нарушений и недостатков, рекомендации по квалификации видов неэффективной деятельности (недостатков) и порядку расчета сумм причиняемого ими ущерба. Это выходит за рамки собственно классификации недостатков, но при этом, на наш взгляд, создана основа для подготовки общего классификатора нарушений и недостатков, построенного на единых методических принципах.

Методологическое единство основано на взаимосвязи категорий нарушение и недостаток, возможности их перехода из одного качества в другое в соответствии с действиями регулятора. Также оно обеспечивается едиными принципами проведения суммовой оценки последствий нарушений и недостатков (наличие ущерба (потенциальный ущерб) публично-правовому образованию). И, наконец, в Методических рекомендациях применяются аналогичные с Классификатором нарушений виды ущерба (рисунок 1).

Untitled-2

В специальной части Методических рекомендаций недостатки приведены в соответствии:

  • с кодом недостатка. Предусмотрена сквозная с действующим Классификатором нарушений нумерация разделов, пунктов и групп недостатков (заложена возможность создания единого документа);
  • с видом недостатка;
  • с единицей измерения;
  • с группой недостатка;
  • с последствиями (видами ущерба);

Также приведены примеры расчета сумм по последствию.

Мы сознательно оставили каждый из разделов таблицы недостатков (группы недостатков) открытым, завершив его строкой «другие виды недостатков». Исключение составляет последняя группа – «иные недостатки». Конечно, наличие таких незакрытых позиций является нежелательным с точки зрения принципов классификации. Многолетняя практика ведения классификаторов нарушений и недостатков показывает, что в аналогичной ситуации при выявлении нетипичных нарушений и недостатков в условиях временных ограничений у инспектора возникает желание отнести выявленные факты в раздел с иными нарушениями (недостатками).

Но, если в случае с нарушениями более тщательный анализ позволяет в большинстве случаев сразу решить вопрос об отнесении нарушения к конкретной позиции классификатора, то в случае с недостатками требуется более длительный период для накопления дополнительной информации, ее обобщения и анализа. Поэтому оставление открытых позиций в таблице недостатков на данный момент нам представляется вполне оправданным.

Кроме того, не закрывая разделы таблицы недостатков, мы хотели подчеркнуть отличный от нарушений характер работы с недостатками. В каждом конкретном случае инспектор должен доказать, что результат при использовании данного объема средств мог быть лучше, либо полученный результат мог быть достигнут при использовании меньшего объема средств.

Этот творческий аспект работы при работе с недостатками, естественно, оставляет больше возможностей для выявления нестандартных ситуаций (не описанных в таблице недостатков).

Надеемся, что в ходе дальнейшей работы с методическими рекомендациями накопленный опыт, в том числе анализ разделов с «иными недостатками», позволит построить более совершенную систему учета и классификации недостатков.

Следует подчеркнуть, что приведенная выше схема взаимосвязи нарушений, недостатков и их последствий является достаточно условной. В действительности мы почти всегда имеем дело с более сложными взаимосвязями, зависящими от многих факторов и в первую очередь от временного и пространственного масштаба рассматриваемых явлений (рисунок 2).

Untitled-3

Рассмотренные нами методические рекомендации в большей степени направлены на оценку эффективности отдельных операций (процессов, процедур). Для оценки эффективности результатов деятельности (проектов, мероприятий, программ и т.д.) необходимо использовать более сложный инструментарий, входящий в состав аудита эффективности. Вместе с тем на практике ред- ко встречаются ситуации, когда приходится оценивать эффективность исключительно на уровне элементарных операций или лишь на уровне оценки крупных проектов. Поэтому необходимо задействовать одновременно весь существующий инструментарий оценки эффективности использования государственных и муниципальных средств. Именно такой комплексный принцип оценки зало- жен в действующем Стандарте 2.2. «Аудит эффективности» Контрольно-счетной пала- ты Москвы.

Стандарт 2.2 включает в себя два приложения. Первое приложение – «Перечень примерных критериев и показателей эф- фективности деятельности». На его основе вырабатываются конкретные критерии и показатели для оценки эффективности в от- ношении результатов деятельности. Данные критерии и показатели до их утверждения обсуждаются с участием всех заинтересованных сторон.

Второе приложение – «Перечень общих критериев и показателей эффективности операций». Оно предназначено для оценки эффективности отдельных операций с государственными средствами проверяемого органа или организации. Обсуждение указанных критериев с руководством проверяемого органа или организации не предусмотрено.

Важным следствием принятия предложенных методических подходов является возможность получения сравнимых оценок в отношении как нарушений, так и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Если в качестве основы для оценки принять предложенный принцип оценки последствий, то в итоговых материалах контроля (на любом уровне обобщения) мы можем получить информацию об общей сумме ущерба, причиненному соответствующему публично-правовому образованию за анализируемый период, в том числе:

  • о сумме избыточных расходов государственных (муниципальных) средств (сколько было потрачено сверх необходимого);
  • о сумме безрезультатных затрат государственных (муниципальных) средств (сколько было потрачено впустую);
  • о сумме утраченных государственных (муниципальных) средств (сколько было потеряно вследствие неэффективного управления, ненадлежащего хранения, эксплуатации имущества и т.п.);
  • о сумме недополученных государственных (муниципальных) средств, в том числе в связи с непродуктивным использованием имеющихся бюджетных средств и имущества.

Полученная информация позволит про- водить анализ ситуации в сфере управления общественными ресурсами в территориальном, отраслевом и ведомственном разрезах на единой системной основе.

Естественно, любые количественные оценки результатов контроля не должны носить абсолютный характер. Для объективного анализа необходимо учитывать показатели, характеризующие соотнесение объема выявленного ущерба с объемом проверенных средств, а объема проверенных средств – с объемом средств, подлежащих контролю. В условиях, когда важнейшими направлениями деятельности органов государственного финансового контроля являются выявление и предупреждение рисков наступления негативных последствий для бюджетов и государственной (муниципальной) собственности, результаты этой работы (объем предотвращенного ущерба) также необходимо учитывать при проведении анализа.

Анализ динамики изменения показателей позволяет определять зоны наибольшего риска, и, самое главное, устанавливать причины ухудшения (улучшения) ситуации для выработки соответствующих мер реагирования, в числе которых:

  • введение дополнительного правового регулирования, либо его смягчение (для стимулирования более эффективной деятельности);
  • ужесточение (смягчения) мер ответственности за нарушения (недостатки);
  • принятие кадровых решений.

Как известно, бороться надо с причинами болезни, а не пытаться устранять последствия. Правильно поставленный диагноз – залог успешного лечения



Оставить комментарий