Классификатор нарушений: проблемы применения и направления совершенствования

Егоров Игорь Игоревич
Вестник АКСОР № 3/2015 (35)

Приказом Председателя Счетной палаты Российской Федерации от 24.06.2014 г. №86 была создана рабочая группа по разработке Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (далее – Классификатор), под руководством заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации Веры Ергешевны Чистовой. В состав рабочей группы вошли и несколько представителей Комиссии по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации. С июня по декабрь 2014 года члены рабочей группы неоднократно собирались в Москве и совместно с представителями Департамента методологического обеспечения, Департамента юридического обеспечения и других структурных подразделений Счетной палаты Российской Федерации принимали участие в разработке Классификатора.

За это время был накоплен эксклюзивный опыт интеллектуального взаимодействия в форме «совместного творчества» ведущих сотрудников региональных контрольно-счетных органов и Счетной палаты Российской Федерации. Система работы по принципу «лицом к лицу» с рассмотрением каждого пункта Классификатора была, на мой взгляд, и интересной, и полезной. Несомненно, что этот опыт может быть использован в будущем и при решении других задач.

Каждый из подготовленных промежуточных вариантов Классификатора рассылался всем членам рабочей группы. Перед каждым совещанием в Москве готовилась подробная сводная таблица всех замечаний и предложений, поступивших от региональных и муниципальных контрольно-счётных органов. Многие из этих предложений были учтены при подготовке проекта Классификатора. В разработке Классификатора приняли участие представители 26 региональных и 2 муниципальных контрольно-счетных органов.

Очень важным является сегодня вопрос использования Классификатора. Далеко не всеми нашими коллегами Классификатор был принят, что называется, «на ура!». Внедрение нового всегда сложно. Как говорил известный советский юморист тридцать лет назад: «Многие руководители не боятся нового, смело вступают с ним в борьбу». Нужна воля руководителей контрольно-счётных органов для скорейшего внедрения Классификатора. Обратного пути нет ни для кого. Единый Классификатор обязательно станет рабочим документом для каждого контрольно-счётного органа России.

Классификатор является на сегодняшний день информационно-справочным, а не нормативным документом. Его предназначение — обеспечить единство квалификации нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

В целях определения единообразия выявляемых нарушений Классификатор предусматривает единую структуру и виды нарушений, в качестве правовых оснований квалификации которых указаны положения федерального законодательства и принятых для его реализации нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и в исключительных случаях федеральных органов исполнительной власти.

Внедрение Классификатора позволит всем, а это более двух тысяч контрольно-счётных органов нашей страны, использовать единые подходы при определении, является ли нарушение суммовым или нет. У всех контрольно-счётных органов выявленные суммовые нарушения будут группироваться в годовом отчёте по следующим категориям:

1) нарушения при формировании и исполнении бюджетов;

2) нарушения ведения бухгалтерского учёта, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчётности;

3) нарушения в сфере управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью;

4) нарушения при осуществлении государственных и муниципальных закупок, а также закупок отдельными видами юридических лиц;

5) нарушения в сфере деятельности Цен- трального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, государственных корпораций, государственных компаний, организаций с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах и иных организаций, в том числе при использовании ими имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

6) иные нарушения;

7) нецелевое использование бюджетных средств.

Есть в Классификаторе ещё одна категория нарушений. Это нарушения в ходе использования средств финансовой и гуманитарной помо- щи Российской Федерации, предоставляемой иностранным государствам, при реализации международных договоров, межправительственных соглашений и в области соглашений о разделе продукции. Очевидно, что эта категория нарушений не будет использоваться региональными и муниципальными КСО в своей работе.

Использование единого Классификатора наконец-то сделает возможным сопоставление основных показателей деятельности региональных и муниципальных контрольно-счётных органов, что даст в будущем очень интересный материал для анализа в масштабах страны. Тесная увязка Классификатора и годового отчета о деятельности контрольно-счётных органов позволит подводить итоги их работы за год в единой системе координат.

Значительная часть вопросов, связанных с использованием Классификатора, напри- мер, рассмотрена в статье Г.А.Анисимовой, Н.В.Бандуриной, Е.И.Ивановой, Е.С.Кутуковой, Р.Е.Мешалкиной «К вопросу классификации нарушений законодательства, регулирующего бюджетные отношения», опубликованной в журнале «Вестник АКСОР» №1 за 2015 год.

Очевидно, что разработчикам Классификатора удалось предусмотреть не все нюансы, что вполне естественно. Комиссия по вопросам методологии Совета контрольно-счётных органов при Счётной палате Российской Федерации в настоящее время собирает замечания и предложения, обобщает и анализирует их. За первые четыре месяца 2015 года в наш адрес поступило 235 предложений от 41 КСО субъек- тов РФ. Многие из них следует, на наш взгляд, учесть при дальнейшей актуализации Классификатора.

Необходимо описать понятный для всех пользователей алгоритм идентификации выявляемого ревизором нарушения с конкретным пунктом Классификатора.

Есть и ещё одна проблема. Сегодня Классификатор содержит закрытый перечень нарушений.

Поэтому один из ключевых вопросов, который необходимо решить при доработке Классификатора, определить как квалифицировать нарушение, если оно не упомянуто в Классификаторе. Достаточно сказать, что в Комиссию по вопросам методологии поступили уже десятки примеров нарушений, которые напрямую не отражены в действующей редакции Классификатора.

Отдельную дискуссию в ходе разработки и апробации Классификатора вызвала классификация нарушений, выявляемых при проверке строительных и ремонтных работ.

Контрольно-счетные органы Брянской, Новосибирской, Ростовской, Самарской, Тюменской и Ярославской областей обратили внимание, что такое часто выявляемое на практике нарушение как «завышение стоимости выполненных работ, предоставленных услуг» в рамках действующей редакции Классификатора отсутствует.

Ещё одна содержательная проблема, которая явно «вырисовывается», это чрезмерная «всеобъемлемость» пункта 4.44 Классификатора «Нарушения условий реализации контрактов (договоров), в том числе сроков реализации, включая своевременность расчетов по контракту (договору)». К этому пункту могут быть отнесены самые разные нарушения, связанные с невыполнением контрактов. Сюда же пока попадают и почти все суммовые нарушения, связанные со строительством и капитальным ремонтом. Излишняя «широта» этого пун- кта будет затруднять в будущем анализ причин финансовых нарушений в бюджетной сфере.

Не единственным, но важнейшим условием для «всеобщего» перехода к работе с новым Классификатором является выпуск подробного Комментария (или Методических рекомендаций) по использованию Классификатора.

Такое Методическое пособие сегодня остро необходимо. В настоящее время Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации (далее – НИИ СП) уже приступил к работе. Хотелось бы, чтобы это пособие было подготовлено максимально тщательно, скрупулезно, с большим количеством практических примеров и как можно скорее.

На мой взгляд, было бы целесообразным, начиная уже с ноября 2015 года, использовать портал Счётной палаты Российской Федерации и контрольно-счётных органов Российской Федерации portalkso.ru для ответов на вопросы, поступающие от региональных имуниципальных КСО в связи с применением Классификатора.

Для этого могут привлекаться сотрудники Департамента методологического обеспечения деятельности Счётной палаты Российской Федерации и осуществления государственного (муниципального) аудита (контроля), НИИ СП, члены Рабочей группы по разработке Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), и мониторинга его практического использования.

Другая важнейшая методологическая проблема – унификация подходов к определению сумм неэффективных расходов.

Вопросы оценки эффективности были вынесены «за скобки» при подготовке проекта Классификатора. С учётом этого возникает острая потребность в разработанном на федеральном уровне методическом документе, который был бы рекомендован для использования региональными и муниципальными контрольно-счётными органами при оценке сумм неэффективных бюджетных расходов. Практика показывает, что региональные и муниципальные КСО сегодня остро нуждаются в подготовке на федеральном уровне методических документов, в соответствии с которыми КСО могли бы определять неэффективные расходы бюджетных средств.

Моя личная позиция в этом вопросе заключается в том, что была бы целесообразна раз- работка перечня ключевых критериев эффективности расходования бюджетных средств в отраслевом разрезе. Этот перечень критериев мог бы быть подготовлен с учётом уже многих проведённых за последние годы мероприятий в сфере аудита эффективности. При этом необходимо отметить, что далеко не все специалисты разделяют мнение о том, что формирование подобного перечня было бы верным шагом.

В любом случае, несомненно, нужно как можно быстрее начинать работу над пакетом методических документов, посвящённых методике оценки эффективности бюджетных расходов. По-моему, для всех сегодня очевидно, что без этого не обойтись. Таким образом, на «методическом фронте» борьба в ближайшие два года должна вестись на следующих основных направлениях:

1. Совершенствование Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), и подготовка комментариев по его использованию;

2. Разработка пакета документов, посвящённых методике определения объёмов неэффективных бюджетных расходов.



Оставить комментарий